MEXIKANISCHE KONSULARAUSWEISE

Mexikanische Konsularausweise

Für die schätzungsweise 8,5 Millionen illegal in den USA lebenden Einwanderer war der Alltag schon immer prekär. Sie haben nicht nur kein Recht, in Amerika zu leben und zu arbeiten, sondern viele können auch ihre Identität nicht nachweisen. Der fehlende Ausweis verhindert den Zugang zu den wenigen verfügbaren öffentlichen und privaten Dienstleistungen und verstärkt ihre Angst vor Kontakten mit der Polizei und anderen offiziellen Institutionen. Die Ereignisse vom 11. September und die darauffolgende Überprüfung illegaler Einwanderer verstärkten diese Angst. Vor diesem Hintergrund griffen viele der schätzungsweise 4,7 Millionen illegal in den USA lebenden Mexikaner auf ein wenig bekanntes Ausweisdokument der mexikanischen Regierung zurück, die sogenannte Matrícula Consular. Die mexikanischen Konsularausweise geben illegalen Einwanderern ein Gefühl der Sicherheit, stoßen aber bei öffentlichen und privaten Institutionen auf gemischte Reaktionen.

Eine scharfe Debatte über die Vorzüge mexikanischer Konsularausweise hat die Öffentlichkeit, Politik, Medien, den privaten Sektor, Einwanderungsbehörden und Strafverfolgungsbehörden beschäftigt. Befürworter solcher Programme argumentieren einerseits, die Ausweise schützten Einwanderer, ihre Familien und ihre Gemeinden, indem sie ihnen die Eröffnung von Bankkonten, den Zugang zu eingeschränkten öffentlichen Dienstleistungen und die Zusammenarbeit mit den Behörden bei der Aufklärung von Verbrechen und anderen sozialen Missständen erleichterten. Kritiker hingegen bezweifeln, dass Einwanderer ohne Papiere Zugang zu solchen Dienstleistungen haben sollten, und behaupten, mexikanische Konsularausweisprogramme unterwanderten die US-Politik und förderten unerlaubte Einwanderung.

Der Verlauf dieser Debatte dürfte erhebliche Folgen für Millionen von Einwanderern ohne Papiere haben. Sie dürfte auch die Gestaltung der inneren Sicherheitsbemühungen der Vereinigten Staaten beeinflussen. Um die Debatte zu verstehen, müssen mehrere Schlüsselaspekte der mexikanischen Konsularausweisprogramme untersucht werden, darunter das umfangreiche mexikanische Programm, der Zusammenhang der Ausweise mit dem Bankgeschäft und den Überweisungen von Einwanderern, die Auswirkungen auf die lokalen Strafverfolgungsbehörden und die Aussichten für die Entwicklung solcher Programme in anderen Ländern.

Mexikos umfassendes Personalausweisprogramm

Mexikanische Konsulate stellen seit 131 Jahren die Matrícula Consular, auch bekannt als Matrícula, an im Ausland lebende mexikanische Staatsbürger aus. Mit dem mexikanischen Konsularausweis kann die mexikanische Regierung ihre Bürger für konsularische und steuerliche Zwecke erfassen, Daten über sie sammeln und ihnen das grundlegende Menschenrecht gewähren: die Möglichkeit, sich auszuweisen.

Sicherheit der mexikanischen Matrícula Consular
Die Matrícula Consular steht allen im Ausland lebenden mexikanischen Staatsbürgern zur Verfügung. Anträge auf Matrícula müssen persönlich bei den Konsularbeamten eingereicht werden. Der Antragsteller muss eine mexikanische Geburtsurkunde und einen von einer mexikanischen Behörde ausgestellten Lichtbildausweis (z. B. Wählerregistrierungskarte, Reisepass, Wehrdienstausweis oder abgelaufene Matrícula) vorlegen. Kann der Antragsteller diese Dokumente nicht vorlegen, überprüft das Konsulat seine Identität durch eine Hintergrundüberprüfung bei den mexikanischen Behörden. Zusätzlich muss der Antragsteller einen Adressnachweis in den USA vorlegen, in der Regel eine Stromrechnung. Diese Adresse muss im Konsularbezirk des ausstellenden Konsulats liegen. Die Informationen, die Kartennummer und ein digitales Foto des Antragstellers werden vom Konsulat erfasst und an ein zentrales Register in Mexiko übermittelt.

Kritiker bemängeln, dass die Dokumente, die zur Überprüfung der Identität und Staatsbürgerschaft bei der Ausstellung der Karten verwendet werden, gefälscht werden können. Sie verweisen auf einen Fall, in dem ein wegen Verstößen gegen das Einwanderungsgesetz festgenommener Mexikaner mit drei Matrícula-Karten auf verschiedene Namen angetroffen wurde. Sie argumentieren außerdem, dass es für Staatsangehörige anderer Länder möglich wäre, eine Matrícula durch Betrug zu erlangen.

Befürworter argumentieren, dass die Matrículas hinsichtlich der Sicherheit mit den von den US-Bundesstaaten ausgestellten Führerscheinen vergleichbar seien. Dank hochentwickelter, fälschungssicherer Hologramme sind die Karten extrem schwer zu fälschen oder zu verändern. Befürworter sagen, dass die Matrículas bald über ein Sicherheitsmerkmal verfügen werden, das Führerscheine nicht haben: Mexiko baut ein Computernetzwerk auf, das allen Konsulaten sofortigen Zugriff auf Informationen über Karteninhaber ermöglicht.

Die Karten identifizieren den Inhaber, bestätigen seine mexikanische Staatsbürgerschaft und geben seinen Geburtsort sowie seine US-Adresse an. Sie kosten etwa 29 Dollar pro Stück und sind fünf Jahre gültig. Die Karten werden unabhängig vom Einwanderungsstatus ausgestellt und enthalten keine Einwanderungsinformationen. Mexikaner in den USA können die Matrícula legal nutzen und tun dies auch, insbesondere bei der Rückkehr nach Mexiko. Besonders nützlich ist sie jedoch für Menschen ohne Papiere, da diese seltener über Reisepässe, Green Cards oder andere Ausweisdokumente verfügen.

Obwohl die Matrículas nicht neu sind, sorgte Ende 2001 und Anfang 2002 eine Kombination von Faktoren dafür, dass die Matrícula explosionsartig an Popularität gewann. Zunächst veranlasste die Angst vor der Identifizierung nach dem 11. September die Mexikaner, die Karte in Scharen zu beantragen.

Als Reaktion auf diese Bedenken und die steigende Nachfrage begann die mexikanische Regierung, die Karten über ihr Netzwerk von 47 Konsulaten in den USA zu vermarkten und richtete „mobile Konsulate“ ein, um die Matrícula in Gemeinden ohne Konsulat auszugeben. Die intensive Öffentlichkeitsarbeit erwies sich als erfolgreich. Im Jahr 2002 gab Mexiko allein in den USA über 1,4 Millionen dieser Karten aus, verglichen mit 664.000 weltweit im Jahr 2001.

Darüber hinaus entwickelte die mexikanische Regierung neuartige Strategien, um die Matrículas für Karteninhaber nützlicher zu machen. Ab Anfang 2002 verbesserte Mexiko die Sicherheitsvorkehrungen der Matrícula und das Ausstellungsverfahren. Darüber hinaus führte das Land eine gut organisierte Kampagne durch, um US-Banken, Polizeibehörden und Regierungen über die neuen Funktionen zu informieren und sie zu ermutigen, die Matrícula als gültiges Ausweisdokument zu akzeptieren. Die Kampagne zielte auf zwei grundlegende Bedürfnisse mexikanischer Einwanderer ohne Papiere ab: die Möglichkeit, sich gegenüber den örtlichen Strafverfolgungsbehörden auszuweisen, und den Zugang zu Finanzdienstleistungen, um Geld zu sparen und zu überweisen.

Bankwesen und Überweisungen

Schon vor dem 11. September stellte der fehlende Ausweis ein Problem für Einwanderer ohne Papiere dar, die ein Bankkonto eröffnen oder Geld in die Heimat überweisen wollten. Rund 43 Prozent der Latinos in den USA besitzen kein Bankkonto, und ein weitaus größerer Anteil mexikanischer Einwanderer ohne Papiere besitzt kein Bankkonto. Der fehlende Ausweis ist einer der Gründe, warum Einwanderer ohne Papiere keine Banken nutzen. Ausgeschlossen vom formellen Finanzsystem, lösen Einwanderer ohne Papiere Gehaltsschecks häufig bei teuren Scheckeinlösestellen ein, sparen ihr Einkommen in bar und nutzen entweder unzuverlässige informelle Netzwerke oder teure Überweisungsdienste, um Geld nach Hause zu schicken. Dies macht sie zur Zielscheibe von Raubüberfällen und Einbrüchen, setzt sie hohen Transaktionskosten aus und stellt ungenutztes Finanzkapital dar.

Die Geldüberweisungen im Ausland arbeitender Mexikaner entsprechen mindestens 1,1 Prozent des mexikanischen BIP. Daher ist das Bankenwesen sowohl für die mexikanische Binnenwirtschaft als auch für das Wohlergehen seiner Bürger im Ausland von Bedeutung. In den letzten zwei Jahren hat die Matrícula den Mexikanern geholfen, die Dokumentationsanforderungen der US-Banken zu erfüllen, und diesen Banken einen neuen Markt eröffnet. Zuletzt akzeptierten über 70 Banken und 56 Kreditgenossenschaften die Matrícula als eines der beiden üblicherweise für die Kontoeröffnung erforderlichen Identifikationsdokumente. Zu diesen Banken gehören Großbanken wie Citibank, Bank of America, U.S. Bancorp und Wells Fargo. Wells Fargo schätzt, dass es die Matrícula seit Beginn der Akzeptanz der Karte im November 2001 zur Eröffnung von über 70.000 neuen Konten genutzt hat.

Die politische Entscheidungsfindung sowohl der mexikanischen als auch der US-Regierung spielte eine bedeutende Rolle bei der Akzeptanz der Matrícula durch etablierte Finanzinstitute. Die mexikanische Regierung stattete die Karte mit Sicherheitsmerkmalen aus, die den US-Banken genügten, und bewarb die neue Karte aktiv bei den großen Instituten der Branche. Im Juli 2002 erließ das US-Finanzministerium eine Richtlinie für Banken, in der es ausdrücklich darauf hinwies, dass die „Know Your Customer“-Anforderungen des neuen US-amerikanischen Sicherheitsgesetzes, des USA Patriot Act, Banken nicht daran hinderten, die Matrícula als Mittel zur Identitätsüberprüfung zu verwenden. Es blieb jedoch dabei, die Verwendung der Karte zu befürworten.

Lokale Strafverfolgung

Die lokalen US-Polizei- und Sheriff-Abteilungen gehörten zu den enthusiastischsten Befürwortern der Konsularausweise. Landesweit akzeptieren schätzungsweise 800 Abteilungen die Matrícula als gültigen Ausweis. Viele Städte erhielten zudem Scanner, mit denen die Beamten die modernsten Sicherheitsmerkmale der Karten überprüfen können.

Polizeibehörden begrüßen die Karten aus folgenden Gründen:
• Indem sie die Nutzung von Banken erleichtern, helfen die Karten Einwanderern, das Mitführen oder Horten großer Bargeldmengen zu vermeiden, was sie zu Zielen von Raubüberfällen und Einbrüchen macht. In einigen Fällen hat die Polizei selbst lokale Banken gebeten, die Matrícula zu akzeptieren.
• Ein Ausweis ermutigt Menschen, Straftaten zu melden und sich als Zeugen zu melden. Außerdem ermöglicht er der Polizei eine bessere Dokumentation.
• Wenn die Polizei jemanden ohne Ausweis wegen eines geringfügigen Vergehens anhält, muss sie ihn über Nacht festhalten, obwohl eine Anzeige sonst ausreichen würde. Außerdem werden Ressourcen bei der Identifizierung inhaftierter Einwanderer ohne Papiere verschwendet.
• Menschen ohne Ausweispapiere fliehen eher, wenn sie von der Polizei angehalten werden.
• Die Matrículas erleichtern die Identifizierung von Toten oder Bewusstlosen.
• Die örtliche Polizei ist in der Regel nicht für die Durchsetzung der Einwanderungsbestimmungen zuständig, daher ist der Einwanderungsstatus für ihre Zwecke irrelevant.

Weitere Auswirkungen der Matrícula

Die Auswirkungen der mexikanischen Konsularausweise sind auch in anderen Bereichen spürbar.

Die Karten werden direkt in einem sehr engen Spektrum öffentlicher und privater Dienstleistungen eingesetzt, für die ein hochwertiger Ausweis erforderlich ist, ein Nachweis des legalen Wohnsitzes jedoch nicht. Private Unternehmen akzeptieren die Matrícula mittlerweile für die Eröffnung von Konten bei Versorgungsunternehmen und Versicherungen. USAir und Aeroméxi

Co und andere Fluggesellschaften erlauben Passagieren die Nutzung der Matrícula für Flüge mit Abflug in den USA.

Die lokalen Behörden von 80 Städten, darunter Tucson, Phoenix, Denver, Los Angeles, San Antonio, San Francisco, Chicago, Houston und Dallas, akzeptieren die Matrícula beispielsweise für den Erhalt eines Bibliotheksausweises, den Zutritt zu öffentlichen Gebäuden, die Erlangung von Gewerbeerlaubnissen, die Anmeldung von Kindern zur Schule und den Zugang zu einigen wenigen öffentlichen Dienstleistungen. Auf Bundesstaatsebene ist die wichtigste Verwendung der Matrícula die Ausstellung eines Führerscheins. Obwohl die meisten Bundesstaaten mittlerweile einen Nachweis über einen legalen Einwanderungsstatus verlangen, akzeptieren etwa 13 Bundesstaaten die Matrícula als Identitätsnachweis bei der Ausstellung eines Führerscheins.

Die Akzeptanz der Matrícula ist jedoch nicht einheitlich. Sowohl in Arizona als auch in Colorado hat mindestens ein Haus der gesetzgebenden Körperschaften des Bundesstaates Gesetze verabschiedet, die die Verwendung der Matrícula durch Bundesstaaten und Kommunen verbieten.

Auf Bundesebene ist die Politik uneinheitlich. Die meisten Bundesprogramme erfordern einen Nachweis des legalen Wohnsitzes, sodass die Auswirkungen der Matrícula minimal waren. Ein Pilotprogramm zur Anerkennung der Matrícula für den Zutritt zu Bundesgerichten wurde aufgrund politischen Drucks eingestellt. Das Heimatschutzministerium hat keine Entscheidungen getroffen, die die Matrícula explizit betreffen. Die Transportation Safety Administration (TSA) beispielsweise erlaubt es Fluggesellschaften, eigene Kriterien für die Akzeptanz von Ausweisdokumenten beim Check-in festzulegen. Im US-Kongress wurde ein Gesetzentwurf eingebracht, der die Verwendung der Matrícula für Bankgeschäfte formell befürworten und Bundesbehörden die Annahme von im Ausland ausgestellten Ausweisen außer Reisepässen verbieten würde.

Länder folgen dem Beispiel

Andere Länder versuchen nun, dem Beispiel Mexikos zu folgen. Die Konsulate Guatemalas haben kürzlich mit der Ausgabe einer ähnlichen Karte begonnen, die mittlerweile von mehreren Banken akzeptiert wird. Peru plant, innerhalb der nächsten zwei Monate ein Pilotprogramm zu starten. Honduras, El Salvador und Polen planen Berichten zufolge ebenfalls Programme für konsularische Ausweise. Kein anderes Land hat solche Programme bisher politisch und logistisch so gut unterstützt wie Mexiko. Mexikos Erfolg könnte ihnen jedoch sowohl bei US-Regierungen und Unternehmen als auch bei der Sensibilisierung von Einwanderern neue Impulse gegeben haben.

Konsularische Ausweisprogramme sind jedoch nichts Neues. Guatemala beispielsweise stellt seinen im Ausland lebenden Bürgern seit langem Reisepässe aus, unabhängig von deren Einwanderungsstatus. Seit 1999 sind diese Pässe in etwa so sicher wie die mexikanischen Matrículas und enthalten bis auf die US-Adresse dieselben Informationen. Die Anforderungen für die Ausstellung der Pässe sind nicht strenger als für Personalausweise. Auch einige andere Länder stellen Pässe über ihre Konsulate aus.

Die Beliebtheit konsularischer Ausweise könnte neue Schwierigkeiten mit sich bringen. Wenn eine große Anzahl von Ländern solche Ausweise ausstellt, könnte die Überprüfung ihrer Echtheit verwirrend und kostspielig werden. Sollten andere Länder weniger sichere Konsularausweise einführen, könnten diese mit sichereren Dokumenten wie der mexikanischen Matrícula verwechselt werden. Dies könnte entweder die Sicherheit gefährden oder das Vertrauen in die besseren Ausweise schwächen.

Auch die öffentliche Wahrnehmung bestimmter Länder könnte die Akzeptanz weiterer Konsularausweisprogramme in den USA beeinflussen. Während die mexikanischen Konsularausweise bei den Wählern relativ wenig Besorgnis hervorgerufen haben, könnte die Ausgabe eines ebenso sicheren Personalausweises in einem Land wie Pakistan zu anderen Reaktionen führen. Jede dieser hypothetischen Situationen verdeutlicht die Notwendigkeit einer fundierten und kohärenten Politik in dieser Frage.

Forschungsbereiche

Sowohl Konsularausweise als auch die zunehmende Betonung der Identifizierung als Sicherheitsmaßnahme sind relativ neue politische Themen. Politiker suchen nun nach Antworten auf eine Reihe von Fragen, darunter:
• Wie sicher sind die Matrículas und andere Konsularausweise im Vergleich zu staatlich ausgestellten Führerscheinen, Reisepässen und anderen Ausweisen? Wie nützlich ist die Identifizierung generell als Sicherheitsinstrument?
• Haben angesichts der zunehmenden Verbreitung von Konsularausweisen die USA, die Herkunftsländer von Einwanderern oder einzelne Bundesstaaten ein Interesse daran, Sicherheitsstandards für die Ausweise festzulegen? Strengere Sicherheitsmaßnahmen, insbesondere bei der Ausstellung der Ausweise, stärken zwar das Vertrauen der US-Behörden, erschweren aber Einwanderern aus armen und ländlichen Gebieten die Identifizierung.
• Welche Dienstleistungen können derzeit mit Konsularausweisen in Anspruch genommen werden? Die Nutzung der Matrícula außerhalb von Strafverfolgungsbehörden und Bankwesen ist nicht gut dokumentiert. Die für Einwanderer ohne Papiere verfügbaren Dienstleistungen und die Ausweisanforderungen variieren je nach Bundesstaat und Kommune. Obwohl dieses Thema mit der laufenden Debatte darüber verknüpft ist, welche Rechte und Privilegien Einwanderer ohne Papiere haben sollten, könnte eine realistische Einschätzung der finanziellen Kosten und des sozialen Nutzens der Akzeptanz der Matrículas die Debatte bereichern.
• Wofür sollten Konsularausweise akzeptiert werden und warum? Was sind die tatsächlichen Vorteile und Risiken bei der Akzeptanz der Matrícula?

h Fall? Die Verwendung der Ausweise für lokale Strafverfolgungszwecke hat möglicherweise keine offensichtlichen Nachteile, aber für andere Zwecke, wie z. B. das Einsteigen in Flugzeuge oder das Betreten von Bundesgebäuden, ist dies nicht ganz klar.
• Was sind „Best Practices“ für andere Länder, die konsularische Identifikationsprogramme einführen? Mexikos Erfahrungen mit der Matrícula sind ein mögliches Modell, aber auch andere Innovationen stehen zur Diskussion. So stellen die Philippinen ihren ins Ausland reisenden Arbeitnehmern einen Personalausweis aus, der gleichzeitig als Bankkarte dient, um sie zum Sparen und Überweisen von Geld zu ermutigen.

Fazit

Die Auswirkungen der konsularischen Ausweise in den Vereinigten Staaten sind zwar weitreichend, aber noch unklar. Gegner der Programme argumentieren, dass sie durch den verbesserten Zugang zu Institutionen und Dienstleistungen für Einwanderer ohne Papiere einen Schritt in Richtung einer De-facto-Regularisierung ermöglichen. Sie äußern zudem Bedenken, dass die Ausweise und das Ausstellungsverfahren nicht ausreichend sicher sind und von kriminellen oder terroristischen Elementen missbraucht werden könnten.

Befürworter von Konsularausweisprogrammen halten dagegen, dass die Akzeptanz der Karte Recht und Ordnung fördere, indem sie Einwanderer ohne Aufenthaltspapiere ermutige, die Polizei zu unterstützen und formelle Finanzkanäle zu nutzen. Sie argumentieren zudem, dass staatlich ausgestellte Führerscheine ebenso unvollkommene Sicherheitsinstrumente seien, und weisen darauf hin, dass die Konsularausweise die Durchsetzung des US-Einwanderungsrechts in keiner Weise beeinträchtigten. Letztlich, so die Befürworter, trage die Verweigerung der Matrícula nichts dazu bei, unerwünschte Einwanderung zu verhindern, sondern führe lediglich dazu, eine Bevölkerungsgruppe, die einen großen Beitrag zur amerikanischen Wirtschaft leistet, weiter zu marginalisieren.

Viele auf beiden Seiten sehen die Ausweise als Symptom einer inkonsistenten Einwanderungspolitik, sind sich aber über die Lösung uneinig. Kritiker sehen in den Ausweisen die Notwendigkeit einer strikten Durchsetzung der Einwanderungsgesetze; Befürworter sehen das Problem im Fehlen ausreichender legaler Migrationskanäle.

Die Debatte über Konsularausweise hält an und beeinflusst ein breites Spektrum der US-Politik. Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen sind ebenso am Ergebnis beteiligt wie der Privatsektor, ausländische Regierungen und die Öffentlichkeit. Am stärksten betroffen könnten Millionen von Einwanderern ohne Papiere sein, deren Schicksal vom Schicksal der konsularischen Ausweisprogramme beeinflusst wird.

Quellen

Bair, Sheila. 2003. Stellungnahme vor den Anhörungen des Congressional Hispanic Caucus zur Matrícula Consular. Washington, 26. März.

Dinerstein, Marti. 2003. Ausweise für Illegale. Center for Immigration Studies Backgrounder, Washington: CIS.

Mexikanische Botschaft in den Vereinigten Staaten und mexikanisches Konsulat in Washington, D.C.

Passels, Jeffrey. 2002. „Neue Schätzungen der Bevölkerung ohne Papiere in den Vereinigten Staaten“. Migration Information Source.

Suro, Robert, Sergio Bendixen, B. Lindsay Lowell und Dulce C. Benavides. 2002. Milliarden in Bewegung: Latino-Einwanderer, Überweisungen und Bankwesen. Washington: Pew Hispanic Center.

Vereinte Nationen. 2002. Internationaler Migrationsbericht: 2002.